População de Brasília participa, em 2013, dos protestos nacionais que começaram como reivindicações por melhorias no transporte público e contra altas tarifas  Fabio Rodrigues Pozzebom/ABr

Garantido na Constituição, transporte é caminho para os demais direitos

Guilherme Oliveira | 22/09/2015, 11h09 - ATUALIZADO EM 22/09/2015, 11h56

Em junho de 2013, parte significativa da população brasileira, especialmente jovens de classe média, tomaram as ruas das principais cidades do país em grandes manifestações. Apesar de terem abrigado cada vez mais demandas à medida que se multiplicavam, os protestos tiveram como gatilho um fato específico e sua extrapolação lógica: o aumento das tarifas de ônibus e a qualidade dos serviços de transporte no Brasil.

Desde então, iniciativas políticas têm tentado abordar esses problemas, seja de forma a corrigir defeitos pontuais do setor ou com o intento de transformá-lo em um sistema mais eficiente. Um exemplo desse segundo tipo de ação foi a promulgação da Emenda Constitucional 90, que torna o transporte um direito social, em sessão do Congresso na terça-feira (15), realizada no Plenário do Senado.

A Emenda é fruto da PEC 74/2013, de autoria da deputada Luiza Erundina (PSB-SP), representante do estado onde se originaram os protestos de 2013. Ela coloca o transporte ao lado de outros direitos já reconhecidos constitucionalmente como essenciais ao bem-estar social dos cidadãos, como educação, saúde, segurança, moradia e previdência.

O relator da PEC no Senado foi o senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP). Para ele, a institucionalização do transporte na categoria dos direitos sociais é um passo correto porque os demais ali inseridos dependem de um bom sistema público de locomoção, acessível a todos.

— Como ocorre em toda sociedade industrial, a geografia brasileira se caracteriza pela especialização dos usos do solo. Por isso, sem transporte, não há educação, saúde, trabalho, alimentação ou lazer, salvo aqueles eventualmente produzidos nas próprias residências, e que a sociedade não pode tomar por base — justificou.

A PEC foi aprovada em sessão no dia 9 de setembro. Na ocasião, a senadora Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM), ao anunciar seu voto favorável, também disse enxergar essa relação inescapável de dependência entre o transporte de qualidade e o usufruto dos demais direitos assegurados pela Constituição. Ela, que é membro da Comissão de Serviços de Infraestrutura (CI), citou especificamente o caso da educação.

— Às vezes, falamos em evasão escolar e pensamos só na escola, não em como as crianças se deslocam das suas casas para ela. O transporte coletivo, hoje, passa a adquirir um papel fundamental na vida das pessoas.

O presidente do Senado, Renan Calheiros, usou argumento semelhante na sessão de promulgação da nova emenda. Não reconhecer o transporte como uma garantia a ser suprida com qualidade, argumentou ele, pode criar uma “bola de neve” de efeitos negativos.

— Transporte ruim leva o brasileiro a passar longos períodos em deslocamento até o trabalho, o que acaba comprometendo a sua própria produtividade. É ruim para o trabalhador, para a empresa e para a sociedade.

Efetividade

Renan também disse, durante a sessão, que não basta anunciar a intenção de elevar o transporte à categoria das prioridades sociais, é preciso criar os meios para efetivar essa postura.

— Assegurar o transporte como direito social é um primeiro passo de um longo caminho. Precisamos de políticas públicas, de ação governamental efetiva, para garantir um transporte de qualidade a todos os brasileiros.

De fato, a simples inclusão de um tema no artigo 6º da Constituição, que enumera os direitos sociais, não garante que a sociedade ganhe imediatamente mais acesso a ele. O consultor legislativo João Trindade, especialista em Direito Constitucional, explica que, a partir de agora, será necessária a ação dos parlamentares.

— O efeito imediato é muito pequeno, mas não dá para dizer que é inócuo. Cria um direito fundamental, então cria também a obrigação do legislador de regulamentá-lo, ou seja, vai depender de regulamentação para poder produzir efeitos práticos — explicou.

Em outras palavras, é possível dizer que a nova emenda constitucional cria um “vazio legislativo”, que precisa, agora, ser preenchido. O professor Paulo César Marques, da Universidade de Brasília (UnB), especialista em mobilidade urbana, afirma que esse reconhecimento aponta numa boa direção.

— Não há alteração imediata, mas dá respaldo para o Estado ser responsável por políticas públicas de abrangência universal — disse ele.

No entanto, ao colocar em evidência esse “vazio legislativo”, a norma abre a possibilidade de que os cidadãos cobrem do poder público a criação dos mecanismos legais que façam jus ao novo status do transporte.

— Provavelmente será cabível que, se o legislador não regulamentar e o Executivo não melhorar as condições, [o cidadão] entre com mandados de injunção para reconhecer a chamada “mora”, a demora para se reconhecer e efetivar um direito — comenta João Trindade.

O mandado de injunção é uma ferramenta jurídica que combate a chamada inconstitucionalidade por omissão, configurada quando um direito constitucional não pode ser exercido por falta de regulamentação adequada. Desse modo, caso não sejam estabelecidas leis prevendo as garantias e as formas de exercício do direito ao transporte, será possível contestar judicialmente a omissão e, assim, exigir do Legislativo que desenvolva essas garantias.

O consultor adverte, porém, que o Judiciário não tem a capacidade de determinar a alocação de recursos para a execução de políticas públicas. Afirma ainda que demandas individuais referentes a casos particulares — em oposição a uma ação coletiva, por exemplo — podem não ter força suficiente para prevalecer.

Emenda reforça implementação da Política Nacional de Mobilidade Urbana

O professor Paulo César Marques lembra que já existe uma boa base legal para concretizar a nova determinação constitucional: a Política Nacional de Mobilidade Urbana, em vigor desde 2012, mas ainda não implementada em sua totalidade. Ele acredita que o acréscimo do transporte ao rol dos direitos sociais pode ser o “impulso político” que faltava para a efetivação do plano.

— O novo texto talvez estimule o cumprimento da determinação da lei de que municípios com mais de 20 mil habitantes tenham seus planos de mobilidade discutidos e aprovados por toda a população — disse ele.

O artigo 30 da Constituição atribui aos municípios a tarefa de organizar e prestar os serviços de transporte coletivo, seja diretamente ou por meio de concessões e permissões. Segundo lembrou o presidente Renan Calheiros durante a promulgação da Emenda Constitucional 90, isso não significa que os estados e a União possam se considerar isentos de também investir no setor, prestando assistência às cidades.

Pode haver também esclarecimento em relação à natureza da atividade de transportes, conforme avalia o professor Marques. Isso diminuiria resistências sobre a formulação de políticas públicas que destinem benefícios e investimentos para o setor.

— Sempre existiu discussão em relação ao que é o sistema de transporte, se é um serviço público ou item de mercado, que consome quem pode pagar. Muitas pessoas condenam subsídios ao transporte, entendem que é uma forma de remunerar empresários com dinheiro público. A forma como a Constituição agora passa a entender [o assunto] quebra um pouco essa lógica.

Ele tece uma comparação com a saúde pública. Quando o Sistema Único de Saúde (SUS) oferece medicamentos de graça aos pacientes, observa Marques, isso não é apresentado como subsídio a laboratórios. O mesmo pensamento deve guiar, a partir de agora, a prestação do serviço de transportes.

Opinião semelhante tem o senador Randolfe Rodrigues (PSOL-AP). Na sessão em que o Senado aprovou a nova determinação constitucional, ele manifestou desagrado com o caráter excessivamente comercial das relações entre os prestadores de serviço de transportes e os usuários.

— O transporte não pode ser prerrogativa de empresas de ônibus que faturam e lucram bilhões, muitas vezes às custas dos sacrifícios dos usuários. Passamos a reconhecer que o cidadão usuário do transporte tem que ser tratado com dignidade — celebrou.

Paulo César Marques afirma, ainda, que qualquer regulamentação não pode se limitar a um meio de locomoção específico, como ônibus. As cidades necessitam de uma rede ampla de mobilidade, e cada uma terá suas prioridades, mas a norma constitucional recém-inaugurada não elege prioridades.

— A emenda assegura e eleva o direito de ir e vir. Ela não faz distinção entre transporte individual ou coletivo, motorizado ou não. Essa distinção estará nas políticas específicas — ressalta.

Além dos transportes em si, políticas de melhoria da infraestrutura de mobilidade, como estações e terminais, também devem ser alvo de normas que venham a surgir para efetivar o novo direito social consagrado na Constituição.

Projetos buscam ampliar melhorias para o setor

A regulamentação do direito social ao transporte pode ficar ainda mais completa com algumas propostas que tramitam no Congresso. Elas estabelecem diretrizes para o setor dos transportes que tornariam mais acessível e, consequentemente, mais efetivo o novo direito reconhecido pela Constituição.

O projeto com tramitação mais avançada é o PLC 310/2009, que se originou na Câmara dos Deputados e já foi aprovado pelas duas Casas. Contudo, o senador Lindbergh Farias (PT-RJ), relator da matéria na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, promoveu diversas alterações no texto, criando um substitutivo, que foi remetido de volta à Câmara em 2013. É lá que a proposta se encontra hoje.

O PLC 310 cria o Regime Especial de Incentivos para o Transporte Coletivo Urbano e Metropolitano de Passageiros (Reitup). Trata-se de um sistema de redução de tarifas em troca de desonerações tributárias para as empresas prestadoras de serviços de transporte público. A União, que já promoveu por medidas provisórias e decreto algumas das providências previstas, ampliaria esses benefícios. Estados e municípios poderão aderir ao Reitup, desde que desonerem as empresas de impostos de sua competência, como o ICMS e o ISS.

"A proposta contribuirá para o aumento da racionalização e da integração da rede de transporte público. A redução das tarifas ao usuário final beneficiará, principalmente, a população de baixa renda, marginalizada, que depende mais acentuadamente dos meios de transporte coletivos", observa Lindbergh em seu relatório.

Para a União, o projeto atribui medidas como a redução a zero do PIS/Pasep e da Cofins na aquisição de óleo diesel para ônibus, de energia elétrica para operação de metrôs e de veículos, chassis, carrocerias e pneus. Os estados e municípios se comprometeriam a realizar licitações para conceder os serviços, implantar regime de bilhete único, instalar conselhos de transporte com a participação da sociedade civil e elaborar laudos demonstrando o impacto dos incentivos concedidos e determinando os valores máximos das tarifas.

Além dos benefícios tributários, o projeto propõe um desconto mínimo de 75% nas tarifas de energia elétrica consumida pelos metrôs, trens metropolitanos e trólebus. A redução da receita das concessionárias de energia elétrica em decorrência desse desconto será compensada pela União.

O substitutivo de Lindbergh ainda incorpora medidas que são ponto central de outro projeto originário da Câmara, mas que ainda não passou pela avaliação do Senado. Trata-se do PLC 50/2013, que tem a relatoria do senador Randolfe Rodrigues. Ele torna obrigatória a divulgação das planilhas que embasam reajustes e revisões de tarifa de transporte público coletivo.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana já estabelece a transparência da estrutura tarifária e a publicidade das revisões de tarifas, mas não determina como isso deve ser alcançado. O PLC 50 estabelece os meios. Para Randolfe, essas possibilidades terão o mérito de conscientizar a população sobre os custos e o funcionamento do sistema de transporte.

— A sociedade poderá discutir em melhores bases as implicações tarifárias das melhorias no serviço para os usuários e das demandas das categorias que trabalham no sistema. Essa transparência poderá equalizar de maneira mais justa, ou pelo menos mais transparente, os custos e benefícios dos sistemas de transporte.

Assim como no caso do PLC 310, a isenção tributária é o foco do PLS 268/2012, do senador Cássio Cunha Lima (PSDB-PB), que ainda está sendo analisado pela CAE. O objetivo da isenção, nesse caso, é a qualidade da frota à disposição da população.

"O que mais se observa no Brasil é um serviço que se encontra muito aquém do que merece o povo. Entre as principais mazelas, encontramos a idade média da frota utilizada, que acarreta uma miríade de problemas, como quebra em serviço, maior nível de ruído, menor padrão de conforto, entre muitos outros", explica o senador ao justificar o projeto.

Para facilitar e estimular a renovação da frota, a proposição isenta do PIS/Pasep e da Cofins os automóveis para transporte de dez pessoas ou mais (incluído o motorista). Entretanto, a isenção será anulada nos casos em que os veículos beneficiados forem revendidos com menos de cinco anos de aquisição, não forem utilizados para o transporte coletivo de passageiros ou forem descaracterizados. Os valores não pagos terão que ser devolvidos com seus eventuais acréscimos legais.

Passe livre para estudantes pode ser unificado

Quando se trata de transporte público, a reivindicação mais difundida — e que motivou os protestos de 2013 — é o passe livre estudantil, ou seja, a gratuidade do serviço para todos os estudantes. O PLS 248/2013, de Renan Calheiros (PMDB-AL), garante justamente isso. O texto foi apresentado no final de junho de 2013, poucos dias após as manifestações de maior repercussão daquele ano, e atende ao principal pedido dos jovens que foram às ruas.

Hoje muitos estados e municípios adotam cobranças diferenciadas para estudantes, como descontos nas passagens ou cartões recarregáveis para vários usos. O projeto de Renan unificaria o sistema e implantaria a gratuidade em definitivo. Para ter direito ao benefício, o estudante deverá estar matriculado e com frequência comprovada. A gestão do programa estará a cargo do Executivo federal, que receberá das prefeituras informações sobre os valores referentes ao serviço em cada localidade.

O debate do passe livre estudantil pode adquirir uma nova face com o reconhecimento do transporte como direito social, analisa o professor Paulo César Marques.

— Elevar a mobilidade a um direito social traz a discussão para outro patamar. Não há garantia automática, mas ganha impulso e agora há respaldo da Constituição para políticas que desonerem o usuário.

Ao discursar na sessão de promulgação da Emenda Constitucional 90, Renan reconheceu a dificuldade de se adotar o passe livre, uma medida que expandiria os gastos públicos, em um momento de crise econômica e desajuste fiscal. Ele acredita, no entanto, que não é possível ignorar a urgência de abordar a qualidade dos serviços públicos.

— Sabemos da gravidade da atual situação fiscal, o que torna a oferta desses serviços um enorme desafio. A renúncia de direitos, no entanto, não pode ser a resposta fácil. Temos consciência do que isso representa para um país que ainda não superou gargalos fundamentais na oferta de serviços e na eliminação de desigualdade — afirmou o senador.

O benefício aos estudantes é uma medida que pode ser entendida como investimento em educação. Com esse argumento, o presidente do Senado sugere que a gratuidade seja custeada com recursos provenientes de royalties do petróleo,

Agência Senado